Саморегулируемые организации в таможенной сфере

06.06.2011

Саморегулируемые организации в таможенной сфере

1. Общие положения. Правовое регулирование.

Впервые в российское правовое поле термин «саморегулируемая организация» (далее – СРО) как самостоятельный субъект правоотношений был введен одноименным Федеральным законом от 01.12.2007 № 315 (далее – Закон) и к настоящему моменту СРО приобрели довольно широкое распространение.

Перед тем, как затронуть тему СРО в сфере таможенного дела, необходимо первоначально дать понятное и емкое определение, а также рассказать об особенностях и назначении СРО.

Так как сферы деятельности, которые имеют кардинальные отличия друг от друга, зачастую невозможно регулировать унифицированным нормативным правовым актом, Закон предусматривает, что особенности правового положения СРО могут устанавливаться отдельными актами, а на некоторые сферы, в которых допускаются СРО, вообще, не распространяется действие Закона.

Нормативному регулированию подверглись на данный момент более 10 абсолютно различных сфер жизнедеятельности государства (строительство, архитектура, изыскательские работы, медицина, арбитражные управляющие, аудиторы, оценщики, реклама, патентные поверенные и др.). В настоящее время действует почти 750 СРО, 420 из которых в сфере строительства.

Следовательно, по мере положительного (т.е. конструктивного) развития социально-экономической, политической и, соответственно, законодательной сфер можно ожидать значительное расширение тех областей, часть которых может быть отдана для саморегулирования.

Закон о СРО регулирует отношения, которые возникают в связи с:

приобретением и прекращением статуса СРО;
деятельностью СРО, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности:
осуществлением взаимодействия СРО и их членов, СРО и потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

СРО – это основанные на членстве некоммерческие организации, созданные в целях, которые зафиксированы как в общем Законе, так и в других ФЗ (профильных), объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Разделение «либо» может не соблюдаться, если объединение в одной СРО названных лиц предусмотрено соответствующим ФЗ.

Статус СРО приобретается некоммерческой организацией с даты внесения сведений о ней в государственный реестр СРО. Реестр ведется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который и осуществляет контроль и надзор за СРО.

Для исключения СРО из реестра предусмотрено только 3 основания (добровольное; ликвидация/реорганизация либо по решению суда).

Саморегулирование в его правовом понимании представляет собой самостоятельную и, безусловно, инициативную деятельность, которая может осуществляться субъектами предпринимательской или профессиональной (физические лица) деятельности путем их объединения в СРО.

Т.е. предмет регулирования СРО – это фактически вся предпринимательская/профессиональная деятельность объединенных лиц, которая должна осуществляться по разработанным и утвержденным в самой СРО стандартам и правилам, а также самостоятельный контроль за соблюдением стандартов и правил, и применение дисциплинарных санкций в случае их нарушений.

СРО обязаны организовать данную деятельность таким образом, чтобы была обеспечена информационная открытость деятельности ее членов, которая затрагивает права и законные интересы любых лиц СРО.
При этом стандарты и правила могут быть более расширенными в сравнении с федеральным законодательством (иными нормативным актам), однако не должны противоречить ему.

Закон предъявляет особые требования к стандартам и правилам СРО - они должны устанавливать запрет на осуществление ее членами деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а также должны устанавливать требования, препятствующие недобросовестной конкуренции, совершению действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам, действий, причиняющих ущерб деловой репутации члена СРО либо деловой репутации самой СРО.

Из требований, которые относятся к особенностям организационно-правовой форме СРО (помимо тех, которые предъявляются федеральным законодательством к СРО как некоммерческой организации), можно выделить:

если другими ФЗ в отношении СРО не установлено иное, в СРО в качестве ее членов должны объединиться не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности определенного вида;
каждый член СРО должен быть обеспечен дополнительной имущественной ответственностью перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами.

Для этих целей в СРО установлены способы обеспечения имущественной ответственности ее членов – личное и (или) коллективное страхование, а также компенсационный фонд.

Что касается компенсационного фонда, то денежные средства из него могут при соблюдении определенных требований размещаться и инвестироваться.

Указанные выше требования являются обязательными, если иное либо иные требования не будут установлены в профильном ФЗ.

Контроль за соблюдением всех правил по общему правилу должен осуществлять специализированный орган СРО. Система мер дисциплинарного воздействия устанавливается внутренними документами.

Какие ограничения наложены на СРО Законом:

не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность (в понятии, установленном в ст. 2 Гражданском кодексе РФ, см. приложение № 1), но может на определенных условиях участвовать в хозяйственных обществах и товариществах, которые являются как раз коммерческими организациями.
не вправе учреждать/становиться участником хозяйственного товарищества и общества, которые бы осуществляли предпринимательскую деятельность, которая, в свою очередь, является предметом саморегулирования для этой СРО;
если иное не предусмотрено профильным ФЗ (при этом профильном ФЗ могут быть наложены и дополнительные запреты), не вправе:

предоставлять принадлежащее ей имущество в залог в обеспечение исполнения обязательств иных лиц;
выдавать поручительства за иных лиц, кроме как за своих работников;
приобретать акции, облигации и иные ценные бумаги, выпущенные ее членами, за исключением случаев, если такие ценные бумаги обращаются на торгах фондовых бирж и (или) у иных организаторов торгов на рынке ценных бумаг;
обеспечивать исполнение своих обязательств залогом имущества своих членов, выданными ими гарантиями и поручительствами;
выступать посредником (комиссионером, агентом) по реализации произведенных членами СРО товаров (работ, услуг).

На руководителя СРО распространяются отдельные существенные запреты, целями которых, в основном, является исключение вероятности конфликта интересов.

Перечень источников формирования имущества (доходов) не является закрытым, но при этом профильным ФЗ они могут быть ограничены. Для СРО предусмотрен обязательный аудит. В Законе определены следующие источники:

регулярные и единовременные поступления от членов СРО;
добровольные имущественные взносы и пожертвования;
средства, полученные от оказания услуг по предоставлению информации, раскрытие которой может осуществляться на платной основе;
средства, полученные от оказания образовательных услуг, связанных с предпринимательской деятельностью, коммерческими или профессиональными интересами членов СРО;
средства, полученные от продажи информационных материалов, связанных с предпринимательской деятельностью, коммерческими или профессиональными интересами членов СРО;
доходы, полученные от размещения денежных средств на банковских депозитах.

Как осуществляется взаимодействие СРО и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти:

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти направляет в СРО информацию о результатах проведенных проверок предпринимательской или профессиональной деятельности членов данной СРО, за исключением информации о результатах проверок, при проведении которых акт не составлялся.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти привлекает СРО к участию в обсуждении проектов нормативных актов РФ (всех уровней, за исключением местного самоуправления), а также государственных программ по вопросам, которые могут быть связаны с предметом саморегулирования.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти не вправе:

требовать от СРО и ее членов информацию, представление которой не предусмотрено ФЗ;
принимать решения, обязывающие СРО осуществлять действия, нарушающие законодательство РФ, или воздерживаться от осуществления правомерных действий, являющихся обязательными в соответствии со стандартами и правилами СРО;
требовать изменения или отмены решений, принятых органами управления СРО либо требовать принятия органами СРО решений в отношении члена(-ов) СРО либо ее самой.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе обратиться в суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО.
СРО обязана направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти:

стандарты и правила СРО, условия членства в ней в соответствии с предметом саморегулирования и внесенные в них изменения в течение 7 рабочих дней после их внесения постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО;
сведения о запланированных и проведенных СРО проверках деятельности ее членов и о результатах этих проверок.

СРО вправе (не исчерпывающий перечень):

создавать ассоциации (союзы) по территориальному, отраслевому, межотраслевому или иным признакам и, соответственно, участвовать в них;
быть членами торгово-промышленных палат, а также членами иных некоммерческих организаций в установленном порядке;
в случае если СРО считает, что действия/решения органов власти нарушают либо создают угрозу нарушения прав и законных интересы самой СРО и/или ее членов, то она от своего имени может обращаться в суд;
участвовать в обсуждении проектов нормативных актов и государственных программ;
направить в органы федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, в органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных актов;
внести предложения на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по вопросам формирования и реализации государственной политики и политики органов местного самоуправления в отношении предмета саморегулирования;
запросить и получить от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления информацию, необходимую для выполнения СРО возложенных на нее ФЗ функций.

Справочно:

Плановая проверка участников СРО может проводиться в отношении не более чем 10 % общего числа членов СРО и не менее чем 2-х в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено ФЗ.
Не являются координацией экономической деятельности, которая запрещена антимонопольным законодательством, действия СРО по установлению для своих участников условий доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка.

Краткие выводы:

СРО – достаточно новая организационная форма в РФ, поэтому, основываясь на приведенных нормах Закона, можно сказать, что в идеальном представлении смысл создания СРО заключается в том, что государство создает благоприятные условия, уменьшает сферы, находящиеся под его исключительной юрисдикцией, СРО же берут на себя ответственность за каждого своего участника, которые, в свою очередь, должны будут работать по общим стандартам и правилам.

При этом такие стандарты и правила являются прозрачными для контролирующих органов, которые ко всему прочему, смогут видеть результаты внутренней проверочной деятельности участников СРО.

Обычно стимулом к саморегулированию становятся: чрезмерное давление на отрасль со стороны государства или потребителей (внешняя угроза) и недобросовестная, некачественная конкуренция (внутренняя угроза).

Цели создания СРО могут быть самыми разными. Условно, в зависимости от субъектов, участвующих в создании СРО, их можно подразделить на 3 группы.

1. Цели участников СРО. Участники СРО при ее создании, как правило, стремятся создать или усовершенствовать стандарты осуществляемой ими профессиональной деятельности;

получить доступ к источникам новейшей информации и деятельности конкурентов, безвозмездные правовые услуги, включая защиту их общих коллективных интересов во взаимоотношениях СРО с органами власти.
возможность рассмотрения периодически возникающих между ними споров и конфликтов, которая может быть предоставлена им в порядке создания при СРО третейского суда и в особенности органа, уполномоченного на осуществление дисциплинарного производства.
избавление от излишнего администрирования со стороны контролирующих органов и др.

2. Государственный интерес. При создании СРО всегда присутствует государственный интерес, цели, которые преследует как государство в целом, регулирующее экономику, так и органов исполнительной власти, непосредственно регулирующий деятельность участников будущей СРО:

возможность возложить на СРО часть повседневной рутины, технических функций, осуществляемых государственным органом за счет государственного бюджета и крайнего перенапряжения собственных, как правило, ограниченных кадровых ресурсов, например, в виде проверок деятельности участников организации, сбора и проверки государственной отчетности по поводу осуществляемой деятельности участников организации, рассмотрения жалоб на действия участников СРО, поступающих в государственные органы от их клиентов в рамках дисциплинарного производства и др.

3. Безусловно , наряду с перечисленными целями, могут наличествовать цели, носящие больше частный характер (например, цели лиц, возглавляющих руководящие органы СРО): как правило, эти цели связаны с намерениями добиться большего политического веса во взаимоотношениях с государственными органами: построение карьеры; неконтролируемый доступ к распоряжению денежными средствами, составляющими бюджет СРО; получение возможности осуществлять распорядительные функции в отношении участников СРО, в том числе в порядке принятия решений, по результатам проверок их деятельности, утверждения или отмены решений, принятых уполномоченными дисциплинарными органами СРО в рамках дисциплинарного производства.

Однако, в качестве цели данной справки (доклада) не ставилась цель подвергнуть 100 % критике институт СРО. При этом, несомненно, некоторые минусы СРО, связанные, в том числе с их правовым статусом, освещены в справке.

Благодаря деятельности СРО могут быть достигнуты реальные положительные эффекты для общества и государства (теоретически):

общая либерализация сфер экономики;
сокращение государственных расходов на регулирование и контроль в соответствующей сфере деятельности;
повышение эффективности государственного управления, так как субъектов регулирования всего несколько (несколько СРО), а не множество субъектов предпринимательства;
дебюрократизация (и как одно из следствий, уменьшения ситуаций, провоцирующих взяточничество) за счет устранения необходимости непосредственного взаимодействия предпринимателей с чиновниками по вопросам повседневной деятельности;
нормативно закрепленные права СРО на полноценное участие в законотворческой деятельности;
обеспечат информационную открытость СРО для заказчиков и потребителей;
повышение качества производимых товаров (услуг, работ);
установление и оперативное поддержание порядка в соответствующей сфере за счет дисциплинарного воздействия со стороны СРО к своим участникам – нарушителям действующих правил и (или) прав потребителей;
Стандарты и правила СРО смогут играть активную регулирующую роль в упорядочивании предпринимательских отношений: они не просто регламентируют внутреннюю деятельность СРО, но и устанавливают правила поведения субъектов предпринимательской деятельности на рынке, зачастую даже более строгие, чем установленные в законодательстве и одновременно с этим, они непосредственно затрагивают интересы потребителей, т.к. субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности обязаны руководствоваться их содержанием при осуществлении регулируемой деятельности;
Осложнение доступа на соответствующий рынок «фирм-однодневок», иными словами, «естественный отбор» и др.

К минусам системы саморегулирования можно отнести:

увеличение финансовых, временных и иных затрат предприятий и физических лиц (в особенности), что может при негативном развитии событий привести к увеличению стоимости услуг/работ/товаров;
возникновение новых юридических рисков (споры со СРО; риск потери статуса СРО и т.д.) и финансовых рисков (минимальный из них, например, взносы и иные вложения не возвращаются при выходе из СРО)
существенное осложнение доступа на определенные рынки представителям малого и среднего бизнеса по нескольким причинам, одной из которых является тот факт, что малочисленные предприятия не обладают нужным количеством квалифицированных кадров, им трудно обеспечивать переобучение специалистов и достойную заработную плату.
увеличение нагрузки на судебную систему страны за счет увеличения споров, связанных с деятельностью СРО.

Однако перечисленные негативные стороны в большинстве своем имеют временный эффект (включая эффект, связанный с приспосабливанием к изменяющимся экономическим и политическим условиям), а также, учитывая, что в любом случае будут предприниматься определенные шаги в сторону улучшения ситуации, то, подводя итог, можно сказать, что «плюсы» СРО явно перевешивают «минусы», и в обозримом будущем институт саморегулирования будет только крепнуть и развиваться.

Совершенно ясно, что рано или поздно Россия должна прийти к нормальным требованиям свободного рынка.

2. СРО в таможенном праве. Актуальные вопросы.

Действительно, появление отдельного проекта закона о СРО в сфере таможенного дела, может косвенно свидетельствовать о том, что стремление к переводу услуг в сфере таможенного дела на путь саморегулирования является отражением общего мнения и желания.

Возможно, одними из аргументов создания СРО в сфере таможенного дела являются факты того, что уровень государственно-частного партнерства в настоящее время крайне низок; у участника ВЭД создан негативный образ (презумпция недобросовестности, виновности); администрирование бизнеса и всех процессов взаимоотношений зачастую необоснованное и жесткое; отсутствует прозрачность деятельности участников ВЭД и т.д.

В целом это очень прогрессивный шаг, соответствующий мировой практике (саморегулирование очень развито в США и некоторых странах Европейского союза), собственно, законодательство США является «источником» российского Закона.

Однако необходимо понимать, что, во-первых, саморегулирование подразумевает передачу (кардинальную или постепенную, в зависимости от выбранного алгоритма) СРО функций государственного регулирования, во-вторых, саморегулирование подразумевает, что деятельность юридических и физических лиц, хоть и регулируется стандартами и правилами, однако предполагает свободное «творческое» развитие и действия в определенной сфере.

В сфере таможенного дела – функции государственного регулирования в большинстве своем связаны с фискальной функцией, функцией контроля перемещения объектов через границу и другие функции, а деятельность участников таможенных правоотношений связана с соблюдением строгих императивных норм законодательства.
Помимо этого, таможенное регулирование в РФ осуществляется теперь на ином, межстрановым уровне, т.е. невозможно существенно либерализовать то, что регулируется одновременно на территории трех стран только на территории одной страны.

Поэтому, на данный момент развития таможенного законодательства РФ (Таможенного союза) представляются преждевременным разговоры о реальной действительной необходимости принятия закона, эффект от применения которого довольно неясный.

При этом действующее законодательство уже предусматривает различные формы участия некоммерческих организаций (и не только некоммерческих) как на национальном уровне – ст. 53 ФЗ "О таможенном регулировании в РФ» от 27.11.2010 № 311-ФЗ ( см. приложение № 1), так и на наднациональным - через Комиссию таможенного союза путем направления обращений заинтересованных лиц в экспертные и рабочие комиссии, создаваемые для разработки того или иного документа либо непосредственного участия в публичных обсуждениях.

Для того, чтобы говорить о реальности внедрения института СРО в область таможенного регулирования, необходимо для начала использовать уже имеющиеся правовые ресурсы у иных форм объединения предприятий и рассмотреть таким образом все возможные сценарии развития ситуации, установить действительные цели государственного органа и стремление участников таможенных правоотношений и др.

Приложение № 1

1. Абзац третий пункта 1 Статьи 2 ГК РФ. Отношения, регулируемые гражданским законодательством: «…Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке».

2. Статья 53 ФЗ "О таможенном регулировании в РФ» от 27.11.2010 № 311-ФЗ (адаптированная):
ФТС России, в целях согласования общественно значимых интересов лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в РФ и их вывозом из РФ, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, привлекает некоммерческие организации, объединяющие таких лиц, к участию в формировании и реализации государственной политики в области таможенного дела:
- при разработке проектов нормативных актов РФ и нормативных актов Таможенного союза в области таможенного дела;
- в анализе финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития ВЭД, в том числе в отдельных отраслях экономики, на территориях субъектов РФ;
- в оценке эффективности применения мер таможенного администрирования;
- подготовка для органов государственной власти РФ предложений о совершенствовании таможенного дела и др. допустимые по закону формы участия.

При разработке проектов нормативных актов ФТС, устанавливающих порядок и технологии совершения таможенных операций, связанных с ввозом/вывозом товаров из РФ, их декларированием и выпуском, определяющих условия деятельности уполномоченного экономического оператора и иных лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, проводятся консультации с определяемыми Правительством РФ (приложение № 2) общероссийскими некоммерческими организациями, объединяющими лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела.

Порядок проведения указанных консультаций устанавливается ФТС России, по согласованию с этими организациями.

статьи 53 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" определить, что ФТС России при разработке проектов нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и технологии совершения таможенных операций, связанных с ввозом товаров в Российскую Федерацию и вывозом товаров из Российской Федерации, их декларированием и выпуском, определяющих условия деятельности уполномоченных экономических операторов и иных лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, проводит консультации с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, Общероссийской общественной организацией "Деловая Россия", Общероссийской общественной организацией "Российский союз промышленников и предпринимателей" и Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ".

Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ПУТИН

Теги: СРО, саморегулируемая организация
Автор(ы): Курочкин Константин Леонидович