Проблемы малого и среднего предпринимательства в сфере строительства и управления объектами капитального строительства в связи с введением института саморегулирования предпринимательской деятельности в сфере строительства и управления объектами капитального строительства в связи с введением института саморегулирования предпринимательской деятельности
Ю.В. Павленков
Начальник отдела развития МП
в сфере городского хозяйства МЦРП,
эксперт секции УМКД Комитета по строительству
и земельным отношениям ГД РФ
Саморегулирование предпринимательской деятельности – один из механизмов государственно-частного партнёрства, имеющий целью передачу части государственных компетенций по регулированию предпринимательской деятельности в отраслевых сферах специализированным организациям – СРО посредством утверждения отраслевых стандартов, технических регламентов, правил взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности (СПД) внутри СРО и со сторонними организациями, а также разработки мер и процедур ответственности СПД за результаты профессиональной (предпринимательской) деятельности.
Идеологической целью введения института саморегулирования предпринимательской деятельности является улучшение потребительских свойств товаров, работ и услуг – отраслевого предмета деятельности СРО – их продукции и, как следствие, повышение качества жизни граждан России.
Концепция саморегулирования заключается в том, что государство признаёт готовность профессионального отраслевого сообщества компетентно регулировать отношения между членами СРО и с потребителями продукции организаций – участников СРО с помощью отраслевых стандартов, правил и процедур.
При этом, государство изменяет функции регулирования деятельности хозяйствующих субъектов путём установления их опосредованного контроля, обращая прямой контроль к исполнительным органам саморегулируемых организаций (схема 1).
Схема 1
Опосредованный контроль государства заключается в утверждении стандартов, правил и технических регламентов профессиональной деятельности соответствующими отраслевыми уполномоченными государственными органами и гармонизации этих требований с действующим законодательством.
Саморегулируемое отраслевое сообщество, в свою очередь, проводит квалификационный аудит хозяйствующих субъектов при принятии их в члены организации, в ходе допуска к выполнению определённых видов работ и в ходе оценки рисков при страховании гражданской, имущественной или профессиональной ответственности.
Саморегулирование введено в действие федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 315 «О саморегулируемых организациях».
На основании ФЗ-315 федеральным законом от 22.07.2008 г. № 148 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» введено саморегулирование в области инженерных изысканий, проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.
Содержанием деятельности СРО являются разработка и принятие стандартов, правил и процедур регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности в строительной отрасли, утверждение требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; правил контроля в области саморегулирования; документов, устанавливающих систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования; иных документов, право разработки которых предоставлено ст. 55.1 Градостроительного кодекса РФ, а также контроль над соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов.
С 1 января 2009 года федеральным законом 148 прекращена выдача государственных лицензий на осуществление указанных видов работ на объектах капитального строительства, а с 1 января 2010 года истекает срок их действия. Таким образом, полномочия по выдаче свидетельств о допуске к отдельным видам работ в строительстве уже фактически переданы соответствующим СРО.
Данное решение создало существенные трудности для деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства (порой до прекращения деятельности) не только в строительстве, но и в сфере управления объектами недвижимости, в период, когда срок действия лицензий (с 1 января 2009 года) истёк, но институт СРО квалифицированное функционирование ещё не начал.
В соответствии со 148-ФЗ определены три вида СРО в строительстве:
1. СРО в области инженерных изысканий;
2. СРО в области подготовки проектной документации;
3. СРО в строительстве.
После вступления в силу 148-ФЗ стала очевидной острая необходимость выделения в отдельную категорию отраслевых СРО в области управления объектами недвижимости (управляющих и подрядных организаций на действующих объектах капитального строительства). Такая необходимость обусловлена сопутствующим законодательству о СРО принятием «Перечня видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства», установленного Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации №274 от 9 декабря 2008 г «Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства».
Данный Перечень регламентирует допуск субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности к выполнению работ на этапах изыскания, проектирования, строительства и ремонта объектов капитального строительства. Однако очевидно, что Перечень также должен регулировать допуск к отдельным видам работ на объектах капитального строительства на остальных этапах жизненного цикла зданий и сооружений – т.е. регулировать процесс управления объектами капитального строительства в период эксплуатации, не ограничиваясь исключительно процессами строительства, реконструкции и капитального ремонта. Процесс управления объектами капитального строительства после введения их в эксплуатацию связан с решением сложных вопросов не только в технической, организационной, экономической областях, но и в вопросах обеспечения безопасности пользователей. Соотношение продолжительности периодов изыскания, проектирования и строительства ОКС к управлению в процессе эксплуатации (утилизации) ОКС 3/97 % обусловливает разработку единых стандартов управления ОКС с использованием института саморегулируемых организаций управляющих недвижимостью. В настоящее время подготовлен законопроект о саморегулировании предпринимательской деятельности в сфере управления объектами недвижимости. Единые стандарты в области управления ОКС предстоит увязать с Перечнем видов работ, оказывающими влияние на безопасность объектов капитального строительства.
По состоянию на 15 июля 2009 года в соответствии со 148-ФЗ зарегистрировано 30 СРО в строительстве, 13 СРО проектировщиков, 1 СРО изыскателей.
Недопустимым фактором, противоречащим не только законодательству о защите конкуренции, но и самой идеологии института саморегулирования предпринимательской деятельности при создании и регистрации СРО, является использование в их наименованиях названий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Несмотря на отсутствие в законодательстве норм прямого запрета на использование признаков территориальной (географической) принадлежности СРО, их идентификация может осуществляться только по отраслевому принципу.
Уполномоченному федеральному органу исполнительной власти по ведению реестра СРО (Ростехнадзор) предстоит устранять очевидную логическую и правовую коллизию путём грядущего отзыва из наименований СРО признаков территориальной принадлежности, возможно и посредством внесения поправок в законодательство.
Нормы 148-ФЗ установили высокий уровень требований и условий по организации и функционированию СПД в строительных СРО, порой невыполнимых для субъектов малого и среднего предпринимательства как в строительстве, так и в сфере управления объектами капитального строительства:
1. Существенные размеры обязательных взносов в компенсационный фонд – от 300 тыс. руб. до 1 млн. руб.
2. Наличие вступительного и членского взносов (устанавливаются общим собранием членов СРО, между тем, учитывают фактические организационные расходы).
3. Высокая численность членов – субъектов предпринимательской деятельности – не менее 50 – в проектировании и инженерных изысканиях, не менее 100 – в строительстве осложняет организационное становление и осуществление контроля над деятельностью членов СРО.
4. Объёмность и сложность пакета документации СРО (стандартов, правил и процедур), создания и функционирования аппарата СРО (см. приложение) в условиях пересмотра технических регламентов, создания новых стандартов и правил.
5. Недостаточная готовность федеральных органов исполнительной власти и ОИВ субъектов РФ к осуществлению комплекса мероприятий по регистрации и техническому сопровождению СРО как в сфере строительства (разработка Регламента технического регулирования, требований к свидетельствам о допуске к работам, порядок обеспечения допуска в соответствии с Перечнем видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимые критерии к членам СРО, ясность критериев при осуществлении контрольных (надзорных) процедур и др. круг проблемных вопросов), и в управлении объектами капитального строительства.
6. Непроработанность страховых механизмов и несовершенство страховых продуктов в области строительных и управляющих СРО.
7. Неурегулированность вопросов принятия решения СМСП при осуществлении ими предпринимательской деятельности одновременно в нескольких направлениях (иногда – во всех) в соответствии с законодательством о саморегулировании в строительстве и в управлении объектами капстроительства (инженерные изыскания, проектирование, строительство, управление объектами капитального строительства). Таким образом, получение права СМСП на осуществление всего комплекса работ на объекте капитального строительства приводит к обязательности участия в каждом СРО и 4-х кратному повышению затрат (иногда более чем 4-х кратному в связи с «добровольно-принудительной» системой сертификации и дополнительными аудитами и оценками качества) по сравнению с институтом лицензирования.
8. Отсутствие в законодательстве о саморегулировании предпринимательской деятельности отраслевых критериев членства в СРО. Уполномоченный федерального органа исполнительной власти по ведению реестра СРО в области управления объектами капитального строительства по состоянию на 20 июля текущего года не определён.
20 марта 2009 года в рамках Деловой встречи субъектов малого предпринимательства в строительстве и комплексе городского хозяйства, проведённой в ЦДП Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства города Москвы и Московской ассоциацией предпринимательства, представители строительных и управляющих организаций Москвы выразили крайнюю тревогу и обеспокоенность положением дел в строительстве в связи с отменой лицензирования в период, когда институт саморегулирования ещё не приступил к полноценному функционированию.
Количество субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере управления объектами капстроительства (выполняющих подрядные работы или предоставляющих услуги на объектах капстроительства) в десятки раз превышает число СМСП, занятых в строительстве объектов капитального строительства. Все СМСП в области управления объектами недвижимости также обязаны обеспечить свою деятельность допусками к видам работ в соответствии с Перечнем видов работ, оказывающими влияние на безопасность объектов капитального строительства (выдержки из Статьи 5 Федерального закона №148-ФЗ от 22.07.2008). После 1 января 2010 года осуществление вышеуказанной деятельности возможно только организациями, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к данным видам работ.
Однако, по состоянию на 10 июля 2009 года ни одного некоммерческого партнёрства со статусом СРО в области управления недвижимостью в России не зарегистрировано.
В настоящее время на рассмотрении нижней палаты ФС РФ находится законопроект по внесению изменений в 148-ФЗ, направленных на снижение величины взноса в компенсационный фонд СРО в строительстве, установление критериев для СПД в области управления объектами капитального строительства, пересмотр страховых механизмов.
В качестве предложений по оказанию содействия со стороны государства в становлении института саморегулирования предпринимательской деятельности в переходный период, представляется необходимым рассмотреть возможность:
1. Создания Общественно-Консультативного Совета при Правительстве России (Минрегионразвития РФ) по саморегулируемым организациям с участием представителей субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в строительстве и управлении объектами капстроительства, экспертного сообщества, законодателей, представителей исполнительных и контролирующих органов.
2. Участия государственных отраслевых ведомств и учреждений в разработках образовательных программ обучения предпринимателей вопросам становления и развития института саморегулирования на условиях софинансирования программ обучения.
3. Разработки программ субсидирования части расходов СМСП (компенсации части процентных ставок по кредитам СМСП в области строительства и управления объектами капитального строительства при формировании компенсационных фондов СРО, осуществлении сертификации и оценок качества СПД, профессионального аудита и др.).
4. Подготовки изменений в 94-ФЗ «О размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части квалификации поставщиков, являющихся членами СРО.
5. Подготовки и внесения изменений в законодательство о саморегулировании в области строительства и управлении объектами капитального строительства (в перечень видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства), касающихся возможностей и интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, запрета на использование в названиях СРО наименований субъектов РФ и муниципальных образований, допустимости получения допуска к работам для организаций, одновременно выполняющих несколько или все виды строительной и управленческой деятельности при определённых условиях в одном отраслевом СРО.
20.07.2009 г.
